科技项目管理“赛马制”的实践与发展

  为解决应急性、关键性攻关问题，中央、国务院提出改革科技项目组织方式，实行“赛马制”，目前“赛马制”已经在“新冠疫情”攻关中取得了一些标志性成果。文章对“赛马制”内涵进行了分析，在梳理科技部、国务院联防联控机制科研攻关组、浙江省、深圳市和福建省实践经验的基础上，总结了“赛马制”成功实施的核心要点及存在问题；围绕国内如何进一步落地实施“赛马制”，提出了在“揭榜挂帅”项目中试点“赛马制”、引入多元主体建立市场化经费支持机制、采用竞争性评审等方式优化遴选机制、建立因时因需项目团队动态调整机制等建议。研究成果将为“十四五”时期“赛马制”在我国的顺利实施提供重要参考。

  面对世界百年未有之大变局的新形势，为更好谋求国家发展，必须紧紧把握新一轮科技革命和产业革命的浪潮，深入实施创新驱动发展的策略。 从我国的科技发展状况来看：

  一方面，“当前我国更多科技领域从跟跑转向并跑和领跑”，从跟跑进阶到并跑和领跑，意味着我国进行的科技研发会慢慢的多地踏进“无人区”，需要依靠自身蹚出一条自立自强的路；

  2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济与社会持续健康发展第十四个五年规划和2035年远大目标纲要》（简称《纲要》）中提出，改革重大科学技术项目立项和组织管理方式，实行“揭榜挂帅”“赛马”等制度；2021年5月，习在“科技三会”上强调，要改革重大科学技术项目立项和组织管理方式，实行“揭榜挂帅”“赛马”等制度。“赛马制”成为中国重大科学技术项目管理改革的重要内容，这对科技项目，尤其是疫情防控相关的关键核心技术攻关项目显得很重要。基于此，梳理“赛马制”的相关实践、总结其成功的核心要点和存在的问题，并提出其优化发展的建议，对迭代升级“赛马制”，提升我们国家科技项目管理上的水准，加快实现科技自立自强具备极其重大意义。

  “赛马”本意是一种比赛骑马速度的运动项目。 国内最早将“赛马”一词用于科技项目管理的是深圳市。 2020年2月，深圳市科学技术创新委员会（简称“深圳市科技创新委”）发布的《关于以“悬赏制”方式组织并且开展“新冠病毒感染的肺炎疫情应急防治”应急科研攻关项目的工作方案》（简称《应急科研攻关方案》）中提出“赛马式资助”，即针对同一悬赏标的，允许2～3家牵头单位同时立项。 在项目前期，实行平行资助； 在过程中，定期考核，优胜劣汰； 在项目后期，聚焦优势主体。

  毛朝梁等认为，“赛马制”是指在项目部署中，针对同一个任务，经专家论证后有两个以上牵头单位获得立项的，先进行平行立项、后重点聚焦、优中选优的项目组织管理模式。

  代小佩认为，“赛马”式攻关，就是在科研项目立项时，选择多个优质主体并行攻关，在项目开展过程中采取阶段性考核、竞争性淘汰机制，让真正干得好的主体脱颖而出，选出“千里马”。

  梁正认为，“赛马”制度能充分的发挥竞争作用，针对同一目标采用不一样技术路线，有可能激发出颠覆性、创新性方案；通过分散化、分阶段资助的方式，在前期对多个团队给予小额资助，根据研发进展及时予以调整，按照技术路线成熟度和完成情况，采取加大、缩减支持力度，或终止、合并项目等方式，使研究力量和科研资源逐步集中在优势方向上，提高科研资源使用效率；在实施中面临的主要困难就在于确定其适用领域和范围。

  秦飞认为，在一些高难度、不确定性大、比较前瞻性项目能够使用“赛马”机制，但不宜过多采用，因为可能会造成人力、物力浪费。

  贾宝余等认为，“赛马”模式具有3个特点：①主体的多元性与竞争性；②过程的阶段性；③经费的渐进性。

  孙文静认为，“赛马制”项目资助方式是先选择几家单位平行立项，在实施过程中挑选出表现优质的单位聚焦支持的科研项目组织模式。

  关于科技项目管理“赛马制”的内涵，学界还没形成统一界定，但从上述观点能够准确的看出，目前已有研究阐述的主要观点基本一致，即在立项时平行资助多个主体（创新团队），分阶段考核淘汰，最终聚焦优势主体，实现科研攻关；其本质是竞争，通过竞争激发人人争先的风气，促使有实力的主体脱颖而出，形成良性的竞争氛围。同时，“赛马制”有其适用的领域和范围，不是所有的科技项目都适合“赛马”。

  科学技术部（简称“科技部”）在“十三五”时期已开始探索“赛马”形式的项目管理方式，2020年以来，为了应对新型冠状病毒肺炎疫情，国务院联防联控机制科研攻关组、浙江省、深圳市、福建省纷纷开展了“赛马制”的实践探索，并取得了一些标志性成果。

  “十三五”时期，科技部在国家重点研发计划项目中开始探索“赛马”形式的项目管理方式，当时尚未使用“赛马”一词，对立项评审时专家打分排在前两位、分差较小、技术路线不同的情形，为了验证两条技术路线的可行性，经专家投票同意后，分别立项，按年度考核资助，这取得了较好的实施效果。

  比如，某一执行期为5年的项目，两家单位在第一年结束时汇报进展情况，基本完成了过半的研究任务，第二或三年完成了全部研发任务，快速缩短了研发周期。这一个项目当时存在的主体问题是经费短缺，原本计划资助一家单位的经费，分别立项时要同时资助两家单位，经费不足，最后各单位通过自筹的方式解决了经费问题。

  自2019年12月新冠肺炎疫情发生以来，国务院联防联控机制科研攻关组就疫苗研发同时布局了灭活疫苗、核酸疫苗、重组蛋白疫苗、腺病毒载体疫苗、减毒流感病毒载体疫苗5条技术路线，每条技术路线背后又布局了若干团队进行攻关。截至2022年3月，共有3条技术路线款疫苗获批上市或紧急使用：中生北京所、中生武汉所、科兴、康泰生物、医科院生物所5家单位的灭活疫苗，康希诺的腺病毒载体疫苗，智飞生物的重组蛋白疫苗。新冠肺炎病毒疫苗的成功研发不仅保障了国内供应，还对多个国家和地区进行出口或援助。在国内高比例接种疫苗之后，还能在序贯接种中考虑使用不同类疫苗。

  2020年，浙江省科学技术厅（简称“浙江省科技厅”）采用“赛马制”方式支持新冠肺炎检验测试产品研发，选择省内优势企业和团队，并行支持10余款检测产品研制，以3个月为期开展阶段性评估，及时叫停进展不利的项目，最终东方基因与杭州医学院联合研发的新冠病毒抗体检测试纸获国家药品监督管理局批准注册，成为浙江省第一款获批的新冠病毒抗体检验测试产品。

  2021年，浙江省科技厅提出建立健全以“尖峰计划”“尖兵计划”“领雁计划”“领航计划”（以下简称“双尖双领”攻关计划）为统领的科技计划体系，并在“双尖双领”攻关计划项目中推行“赛马制”。以“尖兵计划”为例，对优势单位相当、存在多种技术路线可能且战略急需的项目开展“赛马制”竞争，并行立项、限时攻关、好中选优。在“赛马”项目实施过程中，定期考核，优胜劣汰或组织多家单位“强强联合”共同攻关。项目实施期为1～3年，首期给予30％经费支持；实施1年后进行考核，考核的目的是明确创新团队是否能够按时完成研发任务，对考核不及预期的取消后续资助。

  深圳市在科技抗疫、技术攻关中开展了“赛马制”探索。2020年2月，深圳市科技创新委发布《应急科研攻关方案》；同年9月，发布《深圳市技术攻关专项管理办法》，该文件提出“赛马制资助”：同一个项目，参与“赛马”的牵头单位不超过3家（专家综合平均分≥60分，且推荐立项的专家数量超过50％），设置阶段性考核目标。项目立项后，先给予每个牵头单位资助金额20％的首笔经费；按考核时间组织专家考核，对考核后决定继续支持的，给予第二笔资助经费，首笔经费加第二笔经费不超过资助金额的70％；项目验收前，由项目单位提出申请，达到付款条件的，给予剩余经费支持；对考核后决定不继续支持的，中止项目。

  2020年7月，针对《应急科研攻关方案》，深圳市科技创新委发布第二批“新型冠状病毒感染的肺炎疫情应急防治”科研攻关项目悬赏指南，采取“赛马式资助”药物研发、病原检测、救治设备关键技术研发等11类科技攻关，深圳市第三人民医院作为承担单位之一获得支持。2021年12月，深圳市第三人民医院与清华大学、腾盛博药合作研发的新冠病毒中和抗体联合治疗药物安巴韦单抗注射液（BRII-196）及罗米司韦单抗注射液（BRII-198），获国家药品监督管理局上市批准。这是我国首个获批的具有自主知识产权的新冠病毒中和抗体联合治疗药物。截至2021年12月，已有超过800例患者接受治疗。同时，该特效药在海外四大洲、7个国家、111家医疗机构开展了临床Ⅲ期试验，住院和死亡率显著降低80％，诊治效果优异。

  福建省科学技术厅（简称“福建省科技厅”）采用定向部署和公开征集的方式在新冠病毒消杀科研攻关中试点“赛马制”。

  2021年2月，针对冷链物流和新冠病毒疫情防控紧急需求，福建省科技厅在冷链物流消杀科研攻关任务中探索“赛马制”，按照4条路线，定向部署了基于大功率深紫外LED光源的冷链货物全表面全自动精准消毒技术及集成系统研发（厦门大学物理科学与技术学院）、冷链产品外包装表面病毒的原位在线光催化消杀系统与装备研发（福州大学化学学院）、低温安全高效消杀剂的研发技术与作业线系统构建（福州大学生物科学与工程学院）等5个项目。

  2021年8月，为进一步加强福建省冷链物流新冠病毒消杀科研攻关，在之前第一阶段项目立项实施的基础上，福建省财政厅、福建省科技厅开展第二阶段科研成果现场验证，定向部署1个项目：面向冷链物流新冠病毒的紫外/光催化消毒机和低温臭氧消杀舱的科研项目现场验证（福建福夏科技有限责任公司）。

  2021年9月，在第一、二阶段项目立项实施的基础上，福建省科技厅开展第三阶段科研成果验证及推广示范，定向部署1个项目：面向冷链物流等新冠病毒的紫外光催化复合消杀机的科研成果验证及推广示范（福建福夏科技有限责任公司）。其中，冷链物流紫外光催化复合消杀机，作为“赛马制”攻关中成果最为突出的大型表面消杀设备，在福建省内冷链监管集中仓、高校、医院、邮政、公交、水果批发市场及机关事业单位等重点场所进行推广示范应用，同时被科技部推荐助力北京冬奥会疫情防控，成为全国唯一获准在北京冬奥会使用的大型表面消杀设备，在北京冬奥会3个赛区中获准使用。

  2022年4月，福建省科技厅以“赛马制”开展“物体表面消杀技术与产品研制”应急攻关项目，分两个阶段实施。第一阶段，面向福建在全省范围征集符合条件的项目，组织评估，择优确定5个以内项目，启动实施“赛马”。第二阶段，福建省科技厅组织评估，选择最多不超过两个优质项目给予后续支持。

  “赛马制”通常会资 助 不同技术路线的团队，特殊情况下针对同一技术路线也会资助不同的团队，这一做法大大提高了项目的成功率。 基于对上述实践的分析，可以发现“赛马制”项目成功实施的核心要点包括以下3个方面：

  选择适合“赛马”的项目是“赛马制”能够成功实施的关键要素之一。从前述研究及国家和地方层面的实践来看，适合“赛马制”的项目主要包括两类：

  解决新冠肺炎疫情等带来的应急攻关问题，如新冠病毒疫苗的研发、新冠病毒特效药的研发、冷链物流紫外光催化复合消杀机的研发等；

  破解“卡脖子”技术问题，如对国家重点研发计划项目“赛马”，能大大缩短研发周期，取得较好效果。

  “赛马制”针对同一项目，会有两个以上团队获得平行立项，多条技术路线、多个创新团队平行攻关，为问题的解决提供了保障。比如，新冠病毒疫苗研发，在5条技术路线下分别布局若干团队“赛马”攻关，最后3条技术路线款疫苗获批上市或紧急使用；浙江省并行支持多个团队开展新冠肺炎检测产品研发，最终研制出浙江省第一款获批的新冠病毒抗体检测产品；深圳市通过“赛马式资助”方式，促成了首个具有自主知识产权的新冠病毒中和抗体联合治疗药物获批。

  分阶段竞争是“赛马制”得以成功实施的关键机制。“赛马制”实行分阶段考核资助，在项目启动时，约定固定时间（如3个月、1年等）对任务完成情况进行考核，对通过阶段性考核的团队，划拨下一阶段经费；对未能通过阶段性考核的团队，取消后续拨款，淘汰该团队。如福建省的冷链物流消杀科研攻关项目，在第一阶段立项支持5家单位、第二阶段科研成果现场验证支持1家单位、第三阶段科研成果验证及推广示范支持1家单位，在阶段考核后优先支持进展顺利的团队，最终成功研制出冷链物流紫外光催化复合消杀机并应用到北京冬奥会。

  “赛马制”的实施有效提升了项目的成功率，但从当前实践看，仍存在一些问题，可进一步优化。

  目前，国家层面的“赛马制”实践主要是科技部在国家重点研发计划中的尝试及抗疫攻关；地方层面的“赛马制”实践还处于零星探索阶段。从实践效果来看，在新冠疫情防治方面取得了一些重要成果，说明“赛马制”比较适合这一类应急攻关项目；在其他关键技术攻关方面，大多数项目尚在执行期，如浙江“尖兵计划”中的“赛马制”项目，还未进行阶段性考核，实践效果有待检验。综上，要完善“赛马制”管理，还需要更多的实践探索和实施效果跟踪研究。

  从国家和地方“赛马制”实践情况来看，目前“赛马制”的项目经费基本来源于财政资金，缺少市场化的资金投入机制。“赛马制”在前期启动阶段会对多个团队给予资助，相对于支持1个团队，要投入更多的经费，如果应用失当很可能造成财政资金的浪费，这也是各地“赛马制”推行比较缓慢的原因之一。

  “赛马制”最核心的机制是在多个创新主体之间形成竞争，在项目立项之初、中间考核阶段，准确遴选出合适的技术路线和创新团队是“赛马制”实施的关键。从国家和地方的实践来看，它们在遴选机制上基本沿用以往做法。

  比如，福建省科技厅的冷链物流新冠病毒消杀攻关项目直接定向委托，科技部和深圳市采用专家评审打分的方式遴选技术方案和团队。这些做法与以往只遴选1个技术方案和团队的方式差别不大，需要进一步优化遴选机制，使具有技术优势的团队可以脱颖而出。

  “赛马”团队是“赛马制”项目实施的主体，组建合适的攻关团队至关重要。从国家和地方的实践来看，除浙江省提出可能组织多家单位“强强联合”共同攻关外，其他均实行淘汰制，对通过阶段考核的团队继续予以支持，对未通过考核的团队予以淘汰。这样做缺少重新组建攻关团队的机制设计，即只把项目的成败完全寄托在立项时选定的几个团队上，忽略了外部其他团队的力量。

  从国家和地方层面开展“赛马制”的实践来看，适合“赛马制”的项目一般具有以下两个特点：

  有了清晰的目标，各项目团队才能知道“赛马”的终点在哪里，即要解决的真问题是什么。

  分析我国各地正在开展的科技项目，“揭榜挂帅”的项目基本也具备这两个特点，且从全国已经开展的“揭榜挂帅”实践看，有的省市已经在“揭榜挂帅”项目中，对研发风险高且存在多条技术路线选择的任务采取“赛马攻关”，建议各地在“揭榜挂帅”项目中选择适合“赛”的项目推行“赛马制”。

  国家和地方层面已开展的“赛马制”项目经费基本来源于财政经费，由于针对一个任务要支持多个团队攻关，给财政带来了一些压力。建议引入市场化经费支持机制：

  由风投机构支持项目研发，项目研究成果归风投机构，风投机构通过处置项目研究成果获益。

  由成果需求用户和项目团队签订合同，约定合作方式。 例如，用户提供研发经费，成果归用户所有；项目团队自筹经费进行研发，用户在成果达到相应技术要求后，用户以约定的价格采购产品；用户和项目团队按比例出资研发，共同拥有项目研究成果等。

  “赛马制”项目一般任务比较紧迫，通常需要参赛的“马”具有一定的技术储备，在公开发布项目指南的同时，可通过知识产权检索、成果库精准匹配等方式，积极寻找和定位申报团队。

  所谓竞争性评审方式即在立项评审环节，一个团队汇报时，除评审专家组外，其他项目团队同时安排代表人员参加评审，代表人员可针对汇报团队的技术方案、人员配备、支撑条件等方面存在的问题质疑，汇报团队给予答复，专家在与各团队进行充分交流和沟通的基础上遴选出适合的技术方案和团队。

  从国内“赛马制”的实践来看，“赛马制”的实施过程也是项目团队的淘汰过程，建议在“赛马制”试点中，因时因需重新组建或者吸纳新团队，提高项目成功率。

  在阶段考核中要考虑整合项目团队的可能性，若两个或者多个团队的研究内容相互融合后，可以更快更好地达到研究目的，就整合这几个团队的力量，拟定新的技术路线，作为一支新的团队继续攻关。

  在“赛马制”项目实施过程中，允许新的团队加入，前期申请参与“赛马制”项目未成功的团队或者其他未申请参与“赛马制”项目的团队，在阶段考核时，如能提出比已资助单位更好的技术方案，则对这类团队给予后续阶段经费支持，允许其参与“赛马”；如果立项时已资助单位在阶段考核时均不理想，可以全部淘汰，仅保留新的团队继续攻关。

  “赛马制”的实施对应对紧急突发事件、破解“卡脖子”问题及深化科技项目组织管理模式改革均具有重要的现实意义。 目前，“赛马制”的实施已经取得了一些标志性成果，特别是在“新冠病毒疫情”攻关方面，研制出了新冠病毒疫苗、冷链物流紫外光催化复合消杀机、呼吸机压力传感器芯片等，有效服务了我国疫情防控大局。 但同时，各省市推进实施的“赛马制”项目大多都在执行期，还需要在执行结束后进一步评估其与传统管理方式下的科技项目相比是否更具成效，需要在未来的研究中进行追踪和分析，进一步发挥“赛马制”的制度优势。

  项目来源：科技部科学技术创新战略研究专项“适应新型科研项目组织模式的科技监督范式研究”（ZLY202162）

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